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jun 01 1999

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Entrevista a Dieter Nohlen

El profesor alemán Dieter Nohlen, uno de los más reconocidos expertos mundiales en organización de la democracia y sistemas electorales, expone a los lectores de Perfiles Liberales su perspectiva sobre la evolución latinoamericana en esta materia. Ante todo, Nohlen considera que el sistema electoral de cada país debe responder a las características y a las necesidades del mismo, y que no hay ningún sistema perfecto.

¿Cuáles son, para usted, las actuales tendencias de los sistemas electorales?
Bueno, depende de la definición que uno haga de “sistema electoral”. Si se tiene un concepto muy amplio, prácticamente sinónimo de “régimen electoral”, que incluye lo organizativo, entonces sí se puede hablar de una cierta convergencia mundial hacia unos patrones comunes —y eso se nota por ejemplo en América Latina, cuyos sistemas se van aproximando a los estándares internacionales—. Pero, si el concepto de “sistema electoral” es más preciso, más limitado a los aspectos de conversión de votos en escaños, entonces no se observa ninguna tendencia a la unificación mundial. Esto se debe a que los sistemas electorales siempre están muy condicionados por la Historia de cada país, por sus sistema de partidos y por las características de cada sociedad. Dicho ésto, sí se puede observar desde hace unos años una cierta tendencia hacia un nuevo tipo de sistemas: los sistemas que denomino “combinados” por ser parcialmente proporcionales y parcialmente mayoritarios (en base a circunscripciones electorales uninominales). Los mejores ejemplos de esta reciente tendencia son México, Nueva Zelanda, Japón, Rusia y Europa Oriental; y, con algunas variantes, Bolivia y Venezuela.

El temor a la ingobernabilidad induce frecuentemente a establecer sistemas electorales que distorsionan la pluralidad política y sobrerrepresentan a los partidos o candidatos más votados. ¿No es ésto una deformación de la democracia?
Hay que analizar ante todo cuáles son las funciones, los requisitos y los objetivos que la sociedad impone a su sistema electoral, y en función de ellos se debe determinar el sistema más adecuado. La representación proporcional es solamente una de las funciones de un sistema electoral. Es una aspiración legítima de los sistemas, pero éstos también deben tomar en consideración criterios de efectividad. Hay países donde resulta extremadamente difícil formar coaliciones y es preciso buscar mayorías suficientes para que un partido pueda gobernar en solitario. Es un caso frecuente en América Latina.

Claro, es una cuestión cultural. Vemos también casos como los de Holanda o Dinamarca en los que existe una gran atomización del electorado, y muchas veces ningún partido pasa del veinticinco o treinta por ciento de los escaños, sin que esto perjudique en absoluto la gobernabilidad. Además, así se obliga a los partidos a entenderse y se involucra en la gobernación a mayorías más amplias, mediante la presencia en el gabinete de dos, tres o hasta cuatro partidos. ¿Es ésto exportable?
Sí, claro que lo es, pero ése no es el problema. Hay que tener en cuenta que los sistemas parlamentaristas tienen mucha más experiencia en eso que los presidencialistas. En éstos últimos, se presupone que la estabilidad viene garantizada, en lugar de por ese consenso necesario en el parlamento, por la figura del presidente, elegido por votación directa y revestido, por tanto, de una enorme legi-timidad propia. Hay conceptualizaciones distintas de la democracia: unas hacen mayor hincapié en la confrontación de opciones adversas disponibles por la sociedad —lo que favorece la alternancia en el poder—, mientras otras ponen el acento en la capacidad de negociación y consenso entre las fuerzas políticas. En los países que ha mencionado es posible mantener esa fragmentación porque el concepto de democracia es muy diferente y está más basado en el consorcio de los electos para juntar responsablemente una mayoría capaz de gobernar. Una tendencia reciente en los sistemas presidencialistas de América Latina es la importación y la adaptación de este tipo de mecanismos de consenso: se puede decir que los sistemas presidencialistas se están “parlamentarizando” en la medida en que los partidos políticos establecen coaliciones para la presidencia, como es, desde 1985, el caso de Bolivia, que así ha resuelto sus problemas de gobernabilidad. Algo similar ocurre en Chile con la Concertación, en Uruguay con la nueva elección de Sanguinetti, etc. Por lo tanto sí se pueden introducir elementos del sistema parlamentarista en América Latina, incluso dentro de los actuales sistemas presidencialistas.

Pero el futuro de la democracia en la región, ¿no pasa en realidad por la sustitución de ese presidencialismo paternalista, cuasimonárquico e incontrolado por unos sistemas de mayor reparto del poder, como son los parlamentaristas?
Estos sistemas son una herencia política y constitucional del siglo pasado, cuando los grandes presidentes desempeñaron una papel clave en la forja de las nuevas naciones. Hoy en día se está cuestionando el presidencialismo precisamente a causa de los problemas que se dan cuando el presidente no cuenta con mayoría parlamentaria. Cada vez es más necesario que el presidente se vea amplia e institucionalmente apoyado, y no sólo por su propio partido. El gran problema es, en esta región, que para la consolidación de sistemas parlamentaristas eficaces hace falta un sistema de partidos políticos adecuado y una determinada cultura política de las élites, y esto no siempre se da. Sí se ve esa tendencia a la que antes me refería, dentro de los actuales sistemas presidencialistas, pero no está claro que ya sea una base suficiente para un buen gobierno parlamentario. Hasta el momento no tenemos ni un solo ejemplo de gobierno parlamentario en América Latina y por eso creo que es necesario recomendar prudencia en las reformas. El presidencialismo tiene grandes debilidades, pero no hay que olvidar que el parlamentarismo también las tiene, y que no hay ningún sistema político ideal, sino sistemas más o menos adecuados a las circunstacias de cada país.

No es nueva la tendencia al voto personalista, pero últimamente tenemos ejemplos preocupantes de legitimación masiva de personajes como Abdalá Bucaram o Hugo Chávez. Esa tendencia a votar por un líder carismático e incluso mesiánico, ese culto ciego a la personalidad, ¿no desvirtúan el sentido original de la democracia, es decir, el voto por unos programas y unas políticas determinadas, quienquiera que las ejecute? ¿No se está relegando a las ideas a un oscuro segundo plano frente a los carismas?
Sí, pero atención: el sistema parlamentario podría causar frustración al no recoger suficientemente esas inquietudes. Sería un gran riesgo introducir sistemas parlamentarios carentes de una cabeza vi-sible. Así que esto se vuelve también en un argumento en favor del presidencialismo, que es el sistema que mejor recoge esa tendencia de las sociedades latinoamericanas a votar por líderes. Lo que se puede observar, y precisamente en Venezuela, es el desprestigio total de los partidos. ¿Qué le quedó, al final, al votante venezolano? Pues refugiarse en votar por un hombre que prometía cambiar todo eso, aunque fuera irrealizable.

Sí, pero, ¿qué es primero, la gallina o el huevo? Es decir, ¿Es la cultura política de estos países la que exige sistemas de presidencialismo carismático o son los sistemas los que han impuesto esta costumbre?
A mi modo de ver, las instituciones no son capaces de imponerse tanto. Pueden influir, pero no tienen tanta fuerza sobre la costumbre o la cultura.

Incluso en democracias más avanzadas vemos un cierto hastío del electorado. Cuando Italia estableció hace unos años este sistema magnífico de referéndum múltiple semestral o anual, por el cual la gente decidía de forma directa las diez o doce cuestiones más importantes del momento, la respuesta ciudadana fue de aburrimiento y la participación terminó por ser mínima.
Lo que pasa es que se puede llegar a cansar al electorado. Vemos, por ejemplo, cómo en los países federales, donde hay muchos más comicios que en los países centralizados, se produce también un hastío de los ciudadanos, que se sienten llamados a demasiadas consultas y se pasan la vida votando para diversos niveles de representación. Y surge entonces el debate sobre la conveniencia o no de simultanear las consultas.

En cualquier caso, la democracia, en su actual grado evolutivo, adolece de una importante falta de control de los electos. Se les elige sin mandato y se les da un cheque en blanco…
Bueno, eso depende mucho del grado de desarrollo democrático y de la cultura política del país. En América Latina, los parlamentos siempre se han visto relegados a jugar un papel de segundo y hasta de tercer poder. Y, de todas, formas, también dentro de la región hay grados: el presidente mexicano siempre ha tenido un poder muy superior al uruguayo o al chileno. En Uruguay, el presidente siempre ha dependido mucho más de la correlación de fuerzas en el parlamento, a pesar de que no hubiera coaliciones gubernamentales. Hay que tener en cuenta que el latinoamericano medio todavía percibe la política en términos jerárquicos paralelos a la pirámide social. Y cuando todo lo político se percibe en términos piramidales, no es socialmente válido cambiar de forma abrupta hacia un sistema más equilibrado y horizontal, donde el poder está mucho más repartido. La gente aún demanda referentes tangibles. Por eso el proceso debe ser pausado y a largo plazo, digamos que a treinta años, porque la cultura del país debe apropiarse de otros marcos de referencia.

¿Cuál es su opinión sobre la reelegibilidad?
En términos generales estoy a favor de la reelección, pero eso depende mucho del caso concreto del que se trate. Por ejemplo, favorecer la reelección en el Perú actual, donde el presidente Fujimori ejerce el poder con un criterio absolutamente centralizado y jerárquico, es equivalente a declarar la invalidez de la democracia. Pero allí donde la demo-cracia funciona bien, donde hay posibilidad de alternancia, la reelección sirve al ciudadano para premiar o castigar, para refrendar lo hecho o censurarlo.

Pero por un sólo mandato más…
Sí, claro, por uno más. A mí me gusta mucho, en este terreno, el esquema estadounidense, que no dota al presidente en ejercicio de una ventaja sobre el aspirante. A medida que en América Latina crezcan esas oportunidades de que la oposición gane a un presidente en ejercicio, la reelección limitada podría ser mucho más funcional, ya que favorece la responsabilidad presidencial. Hasta ahora, y a causa de la no reelegibilidad, los presidentes ejercen su mandato y se van a casa como si nada, sin tener que rendir cuentas. Pero lo que pasa es que muchos de estos países aún no están preparados para implementar la reelegibilidad, sobre todo porque hace falta tener una conciencia clara de que reelección no equivale a continuísmo.

Alguien dijo que lo menos democrático de una democracia son los partidos políticos. En esta región la frase es muy cierta, a pesar de que los partidos son muy complejos internamente y, además, enormes en cuanto a su militancia. ¿Qué se puede hacer para conseguir partidos menos jerárquicos, más transparentes y más democráticos?
Es difícil, porque los sistemas políticos han transitado hacia la democracia pero los partidos no tanto. Están todavía en transición y buscan su camino ante los nuevos retos. Por desgracia, cuando hay que operar grandes cambios en el país se piensa siempre en las instituciones, y no tanto en los agentes de ese cambio, entre los que se encuentran los partidos políticos. Los partidos son la clave del buen funcionamiento de un sistema político. Sin partidos no hay democracia. Creo que la única salida es seguir concienciando a la opinión pública sobre la necesidad de democratizar los partidos. Hay que criticar abiertamente a los partidos cuya estructura interna no sea democrática. Pero hay que tener cuidado de no destruirlos, porque sin partidos políticos es imposible organizar bien una democracia representativa. No hay ningún ejemplo en el mundo de organización democrática y representativa sin partidos políticos. Es necesario procurar su reforma y no su desprestigio.

En los momentos claves de las transiciones la gente acude en gran número a las urnas, pero después se enfría y, una vez alcanzada la democracia, parece que los ciudadanos ya no tienen tanto interés en votar. Se ha hablado de cientos de mecanismos para incentivar el voto, incluso el voto blanco (representándolo con escaños vacíos), para evitar la deslegitimación del sistema.
En mi opinión hay que evitar complicar más todavía la representación, que ya es muy compleja. Cualquier intento institucional de complicar más las cosas va en contra de la aceptación generalizada de la democracia como sistema adecuado. Sí, hay muchos inventos teóricos pensados para mejorar la democracia, pero a fin de cuentas lo esencial es evitar la frustración de la democracia por un exceso de complejidad. La democracia debe funcionar en buena sintonía con el ser humano, y éste tiene más debilidades que las propias instituciones por él creadas. No es que quiera criticar a Dios, pero a veces las instituciones diseñadas por el hombre son mucho más perfectas que la propia condición humana, y le vienen grandes a sus destinatarios.

Pero entonces, ¿cómo podemos conseguir que la gente acuda a las urnas y que los gobiernos estén bien legitimados por la votación?
Bueno, la participación es un indicador importante pero no hay que sobreestimarlo, ni tampoco hay que interpretar dramáticamente la abstención, como suelen hacer los medios. Estos siempre interpretan que la abstención significa hastío o falta de credibilidad de toda la clase política, cuando también es interpretable como confianza en el sistema, que hace a muchos no movilizarse porque no sienten una necesidad perentoria de actuar directamente en ese momento político. Democracias muy estables como la suiza o la estadounidense operan desde hace décadas con índices muy bajos de participación y van a seguir así durante mucho tiempo, sin que esto implique una deslegitimación social de la democracia. Además no hay una tendencia generalizada a la baja, sino, en todos los países, altibajos de parti-cipación electoral, aunque la prensa sólo se haga eco de las cifras de abstención elevadas. Muchas veces son los analistas los que fallan, no el sistema.

¿Cómo hay que encauzar la representación de las minorías étnicas, por ejemplo de las poblaciones indígenas de América Latina? Generalmente están infrarrepresentadas. ¿Hay que generar sistemas electorales complementarios para estas poblaciones o modificar los sistemas generales para darles mejor cabida sin caer en la creación de ghettos?
Es una cuestión muy difícil y un gran reto de los sistemas electorales. Piense por ejemplo en Africa Subsahariana, donde no hay país que no tenga una compleja composición étnica. Nigeria ha fracasado varias veces a la hora de darse un sistema electoral democrático precisamente por esta cuestión. En general, yo diría que el sistema proporcional debe prevalecer, e incluir correctamente a estas poblaciones. Cuando surgen partidos étnicos o movimientos que exigen sistemas particulares de representación, esto es un síntoma de la deficiente integración de estas minorías en los partidos generales.

Entrevista publicada por la revista Perfiles Liberales en junio de 1999.

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